天能集团董事长张天任代表人大建议之五
关于完善生产责任制延伸制度配套政策 促进铅蓄电池规范回收利用的建议

 

2017年1月3日，国务院办公厅印发《生产者责任延伸制度推行方案》（以下简称“《方案》”），确定对铅蓄电池等四大行业实施生产者责任延伸制度。

《方案》提出：引导铅酸蓄电池生产企业建立产品全生命周期追溯系统，采取自主回收、联合回收或委托回收模式，通过生产企业自有销售渠道或专业企业在消费末端建立的网络回收铅酸蓄电池，支持采用“以旧换新”等方式提高回收率；备用电源蓄电池、储能用蓄电池报废后交给专业企业处置；探索完善生产企业集中收集和跨区域转运方式；率先在上海市建设铅酸蓄电池回收利用体系，规范处理利用采取“销一收一”模式回收的废铅酸蓄电池。

建立生产者责任延伸制回收体系，把生产者对其产品承担的资源环境责任从生产环节延伸到产品设计、流通消费、回收利用、废物处置等全生命周期，推动铅蓄电池产品“生产--消费--回收--利用”的良性循环，是加快生态文明建设和绿色循环低碳发展的内在要求，也是促进铅蓄电池行业稳健持续发展的必由之路。

我国是全球最大的铅蓄电池生产国和出口国，铅蓄电池年产量约占全球总产量的4成，2015年我国铅酸蓄电池产量达到2.24亿KVAh，废铅蓄电池产生量也高达330万吨。根据铅蓄电池“十三五”规划，未来五年我国铅蓄电池产量将达35000万KVAh。铅蓄电池的主要原料是金属铅，而我国铅矿资源较匮乏，主要依靠进口弥补，因此，通过回收废旧铅蓄电池实现铅资源的再生和循环利用尤为重要。目前我国尚未建立完全由正规企业主导的规范有效的铅蓄电池回收体系，全国铅蓄电池的回收生态圈可用一句话来形容：小商贩“统治”下的铅蓄电池“回收江湖”。

由于废铅蓄电池收集制度准入门槛过高，许多企业难以达到危险废物综合经营许可证申请门槛，有的省份甚至没有一家具备资质的废铅蓄电池收集企业。而废铅蓄电池相关法律法规又亟需修订完善，废铅蓄电池收集处理缺乏实施细则和对回收链条上各利益相关方的强制性责任规定。不断调整的税收政策，特别是征收铅蓄电池消费税，使正规企业的生产成本大大增加。在利益的驱使下，大量非法铅蓄电池回收企业和非法冶炼企业趁机进入废旧铅蓄电池回收市场，不仅扰乱了市场秩序，也产生了大量的环境污染。

据统计，在我国每年产生的330万吨废铅蓄电池中，正规回收的比例不到30%。废铅蓄电池非法倾倒量逐年增长，已从2008年的9.95万吨，增长到2015年的近30万吨，而“三无”冶炼企业综合利用率低，一般仅为80%至85%，最高不超过90%，导致全国每年大约有16万吨铅在非法冶炼过程中流失掉，我国每年税收因此损失近150亿元。由于政策缺失等多方面的原因，现在铅蓄电池在回收和拆解处理上还存在较大的问题，每年全国有几十万吨的废旧铅蓄电池去向不明，整个回收体系处于相对无序状态，行业中非法回收、非法冶炼大行其道，废铅蓄电池回收市场长期由“游动回收商贩”控制，废电池大量流向非法小冶炼作坊，形成了完整的体外循环的“地下产业链”。 特别是在局部人口密集地区，废铅蓄电池成为再生企业争先竞价购买的资源。一些无正规环保设施的非法地下再生企业争先抢购，由于非法的处理企业不含税交易，且无污染处理成本，可以提高原料收购价格获得更大的竞争空间，导致正规再生企业面临“缺粮”的尴尬局面，无法与非法产业链竞争，最终形成“劣币驱逐良币”的局面。如今，我国非法再生铅产量已经远远大于合法的再生铅产量，很多废旧铅蓄电池流入非法回收领域，电池酸液被随意倾倒，对环境造成了极大危害，亟需落实生产者责任延伸制，建立规范有效的铅蓄电池回收体系新生态。

在此背景下，今年1月，国务院办公厅印发《生产者责任延伸制度推行方案》，铅蓄电池成为首批被纳入范畴的行业。然而，铅蓄电池生产企业在落实生产责任延伸制的过程中面临很多难题。

一是主体责任不清。《方案》对整个系统中的生产者、销售者、使用者、回收者的责任没有规范性要求，正规体系很难建立。

二是正规回收不易。蓄电池生产企业从事废电池回收申办危废许可证难度极大，且各省市政策并不统一。铅蓄电池回收不像一般废旧物品那样，它具有一定的危险性，不是想收就能收，只有具备危险废物综合经营许可证的单位才可以从事废铅蓄电池收集、贮存和处置等经营活动，危险废物综合经营许可证具有较高的申请门槛，众多企业或个人难以达到要求。

三是税收政策不合理。国家从2016年1月1日起对铅蓄电池征收消费税，税收政策的调整使合法生产企业生产成本远高于非法企业，使其不具备价格优势。而个体商贩由于不含税交易，也没有污染处理成本，就可以抬高废电池回收价格，争夺废电池货源，有资质的回收企业和再生铅企业处于“无饭可吃”的境地。

为保障生产责任延伸制度的有效执行，建议进一步完善生产责任延伸制度配套政策链，构建铅蓄电池规范回收体系新生态。

1、完善相关配套管理办法。进一步细化相关配套的操作细则和规定，加快制定铅蓄电池回收利用管理办法、生产者责任延伸评价管理办法等，使生产责任延伸制度推行方案更具有操作性。

2、完善财税支持政策。严格蓄电池准入制度，对经准入审核获得通过的蓄电池企业颁发回收资质，并对纳入政府监管体系的生产企业给予税收政策支持，促进循环经济发展。建议国家对规范的蓄电池企业发展循环经济给予电池消费税全额退返税收优惠；对实施生产者责任延伸的铅蓄电池企业给予回收增值税补贴，在保护现有的规范性再生铅企业利益不受损害的情况下推进我国废铅蓄电池回收利用，对非法运营、非规范回收运作、环保治理未达标的蓄电池企业不给予政策支持；鼓励蓄电池企业应用再生铅产品，对蓄电池与再生铅企业循环经济重大科技攻关项目实行财政支持；对有关废蓄电池循环经济项目实行资金倾斜。

3、完善信息化监管服务。充分利用物联网技术，积极推进铅蓄电池全生命周期监管平台建设，为国家相关部委和行业提供《方案》实施监管大数据，为国家制定切实可行的回收政策提供服务。监管部门可通过物联网技术平台快速地掌握废电池流向及数据，进行铅再生冶炼监管。国家部委也可以根据决策信息进行政策调整。通过物联网技术在环保领域的应用，积极推动铅资源循环体系的建设，完善配套经济政策和回收规范标准，有力引导铅酸蓄电池生产及再生行业的规范化管理和可持续发展。

4、严格落实生产责任延伸制度的保障措施。对非法运营、非规范回收运作、环保治理未达标的蓄电池企业依法予以严厉查处，坚决取缔淘汰，重点打击非法产业链的违法经营活动，切实促进新经济、新动能成长，促进公平竞争，营造行业健康发展的良好生态。