天能集团董事长张天任代表人大议案之二
关于制定《南极法》的议案

 

一、案由

      网络、太空、极地、深海是有着现实或潜在的重大国家利益的“战略新疆域”，随着世界政治格局的调整和变化，各主要国家在海洋、外层空间、极地、网络空间的战略博弈日益加剧。2015年7月11日，十二届全国人大十五次会议通过的《中华人民共和国国家安全法》第三十二条明确指出：“国家坚持和平探索和利用外层空间、国际海底区域和极地，增强安全进出、科学考察、开发利用的能力，加强国际合作，维护我国在外层空间、国际海底区域和极地的活动、资产和其他利益的安全。”首次将和平探索和利用极地纳入到了国家安全任务。

南极大陆是地球上最后一个被发现的大陆，也是唯一一个没有主权归属的陆地，南极蕴含着丰富的能源、矿产、淡水和旅游资源，具有极其重要的经济、政治、科研和军事价值，是各主要国家争夺的对象。1959年，国际社会通过了《南极条约》，倡导冻结主权、搁置争议、发展科考、维护和平的原则，建立起治理南极的法律体系。我国于1983年加入《南极条约》，随后获得了协商国资格，科考活动也渐次开展，1984年首次在南极建立科学考察站，截至目前共建立了长城站、中山站、昆仑站和泰山站四个南极科考站，先后进行了33次南极科考，成绩斐然，得到了国际社会的充分肯定。第40届《南极条约》协商会议已经确定于今年在北京举行，这是中国首次举办这一会议，也是国际社会对中国积极参与南极事务的广泛认可。

虽然我国成为南极考察大国，但还称不上南极事务强国，特别是南极立法工作起步晚，进展慢，在处理南极问题时，过分依赖于《南极条约》等国际法规范，使我国在南极事务上显得十分被动，也与我国作为南极考察大国的地位不相称。为规范、保障、引导我国在南极地区的科学考察，资源开发，旅游，环境保护等活动，推动南极事业发展，维护国家利益，向国际社会展示我国是负责任大国的形象，需要加快制定南极法。

二、案据

1.制定南极法有利于增强我国在南极事务上的话语权。

目前《南极条约》的29个协商国中，只有波兰、印度和中国没有进行国家立法来规范本国的南极活动。英国是南极立法最为完备的国家之一，早在1994年就颁布了《南极法》，2013年进行修订，该法规定了南极的定义、南极环境保护和紧急措施、南极矿产资源活动、动植物保护、适用于英国人的法律与民事责任，以及南极活动的许可证制度等。与英国《南极法》配套的还有《南极规章》，以保护动植物为目的的《南极条约法》，《南极矿产法》、以及《南极法（海外领地）命令》，《船舶运输（油污）（英属南极领地）命令》等，构成了完备的南极立法体系；美国早在1978年就制定了《美国南极保护法》，成为美国南极活动的管理依据，后来又陆续出台了《南极海洋生物资源保护法》、《南极科学、旅游及保护法》等；法国政府也与2003年颁布了《关于南极环境保护的第2003-347号法律》，对南极的定义，适用的主体、南极活动的许可证制度、南极活动的监督和处罚等进行了规定。2005年又对此法律内容进一步细化，出台了《关于南极环境保护的第2005-403号法令》；澳大利亚通过了许多有关南极环境保护的法案，如《澳大利亚南极条约（环境保护）法》、《保护海洋（防止船舶污染）修正案（在南极地区油污）法案》、《南极海洋生物资源保护法案》等；新西兰早在1960年就颁布了《南极法》，后来，国会还通过了《1994年新西兰南极环境保护法》等；俄罗斯、挪威、阿根廷、智利、日本、韩国等也有关于南极的明确立法。就连南非也在1962年和1996年出台了《南非南极公民法》和《南非南极条约法》。

我国的南极立法起步晚，法律体系不健全，目前只有国家海洋局2014年出台的《南极考察活动行政许可管理规定》以及规范性文件，这是我国第一部有关规范南极考察活动的行政法规，对公民、法人或者其他组织开展南极考察活动从申请、受理、审查、批准到监督管理作出了规定。但是，该规定规范的范围仅限于南极考察活动，未涉及旅游、环保和其他非政府活动，法律效力低。早在2012年，国务院法制办就《南极活动管理条例》征求有关单位意见，但目前仍未能进入立法程序。

《南极法》及其一系列条约对各国在南极的活动都不具备强制约束力，作为国际法的《南极条约》只有转化为国内法，才能够真正产生法律效应，使我国的各种南极活动有法可依，增强我国在南极事务上的发言权。同时，英、美、法等国完备的南极法律体系，又为我国的南极立法工作提供借鉴，我国的南极立法工作可以参考国外经验，结合中国国情，取长补短。

2.制定南极法有利于规范我国对南极活动的有效管理。

当前南极活动出现了很多新变化，除了科考，还有旅游、探险、渔业、交通运输等活动，现有的管理规则如《南极考察活动行政许可管理规定》，不仅法律效力低，无权设置强制措施和行政处罚；而且仅仅规范考察活动，对于其他活动，以及活动中出现的诸多问题无法进行调整，这使得相关管理规定缺乏实际执行力，对不符合规定的南极活动无法进行有效监督和管控。

以旅游为例。随着经济和社会的发展，国内自发到南极的旅游活动日益增多，根据国际南极旅游业者协会公布的数据，2013年11月到2014年3月，世界各国到南极旅游的总人数为37405人，其中中国为3367人，占9%，成为南极旅游人数增长最快的国家。目前，我国并未把南极列为中国公民的旅游目的地，政府管理南极旅游无法可依，企业发展南极旅游无章可循，这严重干扰了我国正常开展的南极活动，也造成了不良的国际影响。国家海洋局极地考察办公室前主任曲探宙说：“越来越多中国游客的涌入，完全打乱了长城站正常的考察活动。”我国是《南极条约》的缔约国，应遵守南极条约体系的国际法规，南极条约体系对缔约国公民赴南极旅游有严格而具体的规定和守则。在中国赴南极旅游游客数量日益增长的情况下，我做并没有符合国际法程序的规制南极旅游的国内立法，这增加了中国承担国际责任的国际法风险。

《南极法》的制定，将有效规范我国的公民、法人和其他社会团体在南极的各项活动，同时向国际社会展示我国对南极事务的重视和负责任大国的态度。

3.制定南极法有利于协调我国各领域在南极开展活动。

南极条约体系所涉内容的履约行为不仅局限在科考活动，还涉及到环保、交通、渔业、军事等诸多部门和领域，需要协调多个政府部门进行共同管理，这需要制定部门规章以上效力的法律规范。目前，我国的南极立法工作由国家海洋局主导，《南极考察活动行政许可管理规定》并无法有效满足南极事务管理需要，甚至不属于《立法法》所规定的我国正式法律渊源，无法涉及其他行政主管部门负责的领域，缺少对其他部门的约束力，无法有效协调各领域的南极活动。

制定更高效力阶位的《南极法》，通过立法确定极地事务的管理部门，理顺管理体制，全面协调和管理我国极地开发事务的职能，有助于全面调整我国极地事务的法律管理，切实履行国际义务，有效保障和拓展我国的极地权益。

三、方案

制定出台《南极法》时，应明确以下内容：

1．立法宗旨，南极定义，适用范围。南极法的立法宗旨是履行国际义务，规范国内管理，保障公民权益，和平利用南极；按照国际惯例和我国相关法规，关于南极的定义是“北纬60度以南地区，包括该地区的所有冰架”；调整范围包括我国自然人、法人和其他组织在中国境内及南极地区从事的南极考察活动、渔业、交通运输、资源开发、旅游探险、文化教育等多个领域。

2．主管部门和管理原则。明确南极事务的行政主管部门，可在国家海洋局极地管理管理办公室的基础上，组成国家统筹协调管理极地事务的管理部门，可适当提高部门行政级别，以便更好履行管理职责，协调与其他政府部门的关系；应该遵循科学性、可行性、可持续性、环境友好和生态平衡的管理原则。

3．建立许可证制度。在南极从事任何活动的人或机构，均应持有政府或政府委托部门签发的许可证；未取得许可证不得在南极开展任何活动；许可证的内容应包含环境影响评估，尽可能减少对南极环境造成的生态影响。

4．航运和海洋环境保护。应当明确不得将油类或油性混合物排到海上；有毒废液，以及其他可能丢海洋环境造成影响的化学物质，不得从船上排放入海；禁止向海里倾倒垃圾等。

5．自然资源和动植物保护。应当明确不允许在南极地区从事涉及矿物资源勘探、开发和加工的活动；禁止在南极进行核爆炸或处理放射性废物；不得采集或有害地干扰当地动植物，未经允许，不得将非南极当地动植物种类引进南极陆地、冰架或水域；应尽实际可能限制在南极形成和储存废物。

6．环境评价。任何自然人或组织在南极计划开展活动，都均应编写一份环境影响评估，包括活动宗旨、位置、时间、使用的交通工具、携带物品、清理计划，以及可能对环境的影响等；上述活动对南极生态环境可能造成影响的，行政主管部门有权拒绝活动申请、推迟或终止该活动开展。

7．监督和处罚。行政主管部门负责监督各项南极活动开展，对故意或因疏忽而违反本规定的，予以经济或其他形式的处罚。